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PPP与特色小镇

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邢远 发表于 2017-9-26 04:01:06 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题
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一、 PPP概述
(一)
PPP的概念
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写,常译为“公共-私营-合作机制”,是指为了建设基础设施项目,或是为提供某种公共物品和服务,政府按照一定的程序和方式,与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础,明确双方的权利和义务,发挥双方优势,形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式,提高质量和供给效率,最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
(二)
PPP模式的本质
PPP模式本质上是政府与社会资本合作,为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。以授予特许经营权等为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式,形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制。因此,它不仅仅是单纯的融资方式,也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域,在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报,同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
(三)
PPP项目的操作基础
1. PPP项目运作模式
PPP项目运作模式由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。根据不同项目的相关因素的组合情况,PPP项目在实际运作过程中也将采用不同的模式。PPP项目主要的运作模式可以分为外包类、特许经营类、私有化类三种。
其中,外包类(Outsourcing)PPP项目运作模式是指在PPP项目中,私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项,政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中,私人部门对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为,不涉及项目运营和对项目收益的分享,项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。其具体可划分为模块式外包(Component Outsourcing)和整体式外包(Turnkey)两类。模块式外包可细分为服务外包(Service Contract)以及管理外包(Management Contract)。整体式外包可细分为设计-建设(DB)、设计-建设-主要维护(DBMM)、经营和维护(O&M),以及设计-建设-经营(DBO)。
特许经营类(Concession)项目运作模式以授予特许经营权为特征,私人部门参与的项目环节要明显多于外包类,一般都涉及项目的投资或运营,在此过程中公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系,项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。特许经营类模式具体可分为转移-经营-转让(TOT)、建设-经营-转让(BOT),以及其他三类模式。其中,转移-经营-转让(TOT)模式可细分为购买-更新-经营-转让(PUOT)、租赁-更新-经营-转让(LUOT),建设-经营-转让(BOT)模式可细分为建设-租赁-经营-转让(BLOT)、建设-拥有-经营-转让(BOOT),其他另有设计-建造-转让-经营(DBTO)、设计-建造-投资-经营(DBFO)两类。
私有化(Divestiture)项目运作模式中,私人部门负责项目的全部投资,也承担全部的风险,项目所有权永久归私人所有,不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同,PPP领域的私有化类项目中,私人部门在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管,以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害,这也是私有化类PPP项目中公共部门作用的体现。其可分为完全私有化及部分私有化两类。其中,完全私有化包括购买-更新-经营(BUO)、购买-拥有-经营(BOO)两类,部分私有化可细分为股权转让及其他形式。
2. PPP项目运作框架
PPP项目虽有多种具体运作方式,但其基本框架结构仍有规律可寻。在PPP项目下,政府授权部门与社会投资者共同进行股权投资,形成项目公司资本金,组建PPP项目公司(SPV)。项目公司成立后,政府授权部门与其签署特许经营协议,对其进行项目下的公共事业及基础设施的设计、建设及运营等内容进行特许授权。同时,项目公司与相关金融机构签订贷款协议或证券协议,进行融资,进而在足够项目资金的基础上,分别与建设承包商及运营商签订建设合同及运营合同,对项目的建设、运营等具体部分进行落实,从而实现整个PPP项目的开展。
(四)
PPP模式操作流程
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]第113号)的指引,PPP模式的操作可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。详见下图。
(五)
PPP项目发展展望
据统计,2016年大部分省份的政府工作报告,都将扩大民间投资放在重要位置,有的更是直接提出规范PPP项目运作,扩大PPP项目领域,以此来促进民间资本活跃度。
国家推进混合所有制改革,除了通过国企改革等企业层面的“公私合作”外,在新型城镇化过程中自然也需要有更多的民营资本共同参与基础设施与公共服务项目的建设。PPP作为政府与社会资本深入合作的特有模式,有着解决各方风险顾虑,充分保障各方利益的先天条件,故而充分发展PPP模式,将加大新型城镇化项目(特色小镇项目、小城镇建设项目、园区开发项目等)对于民间资金的吸引力,进而将有助于引导民间资本进一步投入到基础设施建设和公共服务项目等领域。
从“十三五”规划纲要可以看出国家对于民营资本参与公共服务类项目的强烈支持,而连接这些公共服务项目和民营资本的最有力媒介正是PPP模式。所以,可以说PPP是引入民间资本参与国家新型城镇化建设(特色小镇项目、小城镇建设项目、园区开发项目等)的有效通道。故而有意向投资于基础设施建设和公共服务项目的民间资本自然需要PPP给予助力。
值得关注的是,民营资本参与PPP的情况一直是业界较为关心的问题,一方面是因为若国有企业参与PPP项目数量过多,那么PPP模式实际上并未起到分摊国家公共部门财务压力的作用;另一方面是因为相比国有企业,民营企业更懂市场化运作,可令PPP项目最大程度地体现出经济价值和社会价值。所以,我国PPP是否能够走上健康发展的道路,民营企业的参与比重至关重要,政府对此也极为关心。
二、特色小镇PPP模式的发展背景
(一)
特色小镇PPP模式应用的必要性
1. 减轻财政压力,开拓融资渠道
根据《住房城乡建设部国家发展改革委财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》,到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。目前,地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇,但是政府处于两难的境地,一方面特色小镇必须以产业为主体,另一方面地方政府的债务压力大,持续的财政输出显然不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化,建立以政府引导,社会资本广泛参与的融资模式,发挥财政资金的“杠杆”作用,才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。因此,以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式,能够有效地综合使用财政资金和社会资本,弥补特色小镇资金缺口,丰富资金来源。因此,在特色小镇建设过程中有必要积极探索引入PPP模式,解决特色小镇资金不足的问题。
2. 降低和分散风险
在特色小镇建设中采用PPP模式,政府和社会资本通过相应的合同,对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分,这有利降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率和效益。一方面,政府通过行政手段以公开竞争的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设,参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累,进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力;另一方面,PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本,这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验,对项目本身的相关风险进行甄选和识别,进而通过行之有效的手段管控风险。另外,在特色小镇建设的开始阶段,政府可以承担较多的项目风险,而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工,社会资本参与特色小镇的经营,承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险,降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率。
3. 扩大社会资本的投资领域
在特色小镇建设中引入PPP模式,不仅有利于缓解政府财政压力,对民营企业的发展和完善也有利,具体可以从三个方面来体现:第一,PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道,获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台,未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群,这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二,在PPP模式下,社会资本通过投资特色小镇,除了可以获得直接的经济利益,还有获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理,获得较为合理的经营性收入。第三,在PPP模式下,社会资本参与特色小镇建设,可以提高特色小镇的建设效率,提高政府资本的投资效率,拉动区域的经济发展和投资需求,有助于提升整个社会的资本投资回报率,还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。
(二)
特色小镇PPP模式应用的可行性
1. 良好的运作基础
PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作,实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展,积累了许多宝贵的经验。从90年代至今,PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目,搭建PPP项目的推介平台以来,中国的PPP项目规模已达13.77亿元。地方政府的持续财政压力驱动下,PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显,深得各级政府的推崇。
2. 积极的政策环境
特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部(简称“三部委”)联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147号,提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。
浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。天津市政府办公厅近日发布《天津市特色小镇规划建设工作推动方案》。根据该《方案》,到2020年,天津市将创建10个市级实力小镇、20个市级特色小镇。江苏目前除了南京已率先进行试点建设外,扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。广州目前已编制了《关于加快特色小镇规划建设的实施意见》,计划先期创建30个市级特色小镇,为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持……
一系列的政策为特色小镇各方面的建设,以及广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。
3. 稳定的投资回报
特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与,其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置,能否匹配社会资本的预期回报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时,PPP融资模式才能真正的落地。事实上,PPP融资模式下,社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。
首先,从特色小镇设立的目的方面来看,特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目,它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此,定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇,它未来产生的价值,是完全可以满足社会资本的投资回报。
其次,在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设,会从多方面落实相关政策,提供优惠条件,包括从多方面,解决好社会资本的投资回报问题。例如:政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。
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三 、特色小镇PPP项目的流程设计
特色小镇PPP模式,是以特色小镇项目为合作载体,让实力较强的企业参与到项目建设中,从而实现政府建设特色小镇的目的,与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程,确保特色小镇建设效率和质量的前提下,适当满足社会资本的投资营利要求。其特征主要表现为:
1. 采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目,特色小镇的财产权归政府所有,政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本;
2. 特色小镇的PPP模式下,政府和社会资本之间属于长期合作,其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性,其成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关系。
3. PPP模式的初衷便是一种利益共享,风险共担的机制。所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外,也可以使社会资本获得比较好的经济收益。但是这种投资回报绝对不是超额利润,否则从根本上难以做到利益共享。利益与风险的匹配性,在项目双方共享利益的同时承担相应风险是必须具备的。
基于上文所述PPP模式可行性和必要性,结合PPP的自身特征,现提出特色小镇建设PPP模式的交易架构,该架构的重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司,由项目公司负责对项目进行融资,这其中包括融资金额和目标、融资结构、确定项目资金的结构,并签署相关协议(具体结构见上图)。
四、特色小镇PPP项目的运作模式
在前文对特色小镇进行分类的基础上,根据小镇的开发、发展特色类型为划分依据,特色小镇主要类型有:资源集聚型(如浙江的磐安江南药镇、江苏吴江旗袍小镇、海南三亚天涯小鱼温泉特色小镇等)、环境集聚型(如安徽黟县、贵州旧州镇等)、平台集聚型(如杭州玉皇山南基金小镇、云栖小镇、艺尚小镇等)三类。不同特色类型的特色小镇,要实现小镇特色的开发与发展,其在运用PPP模式进行建设的过程中,应注重特色导向。
1. 环境集聚型特色小镇,由于以开发文化旅游、景观旅游、民俗旅游为主,往往围绕某一特色历史文化小镇或旅游景区为核心进行片区整体开发,可以采用单一社会资本整体开发模式,引进综合旅游运营商或城市运营商,进行特色小镇的开发。具体运作模式上可以采用DFBOT(设计-融资-建设-运营-移交)或DFBOO(设计-融资-建设-拥有-运营)模式。
2. 资源集聚型特色小镇,由于主要是围绕地方特色资源而形成的,其运作模式与地方特色资源存在密不可分的联系,因而在特色小镇的建设运营上有其专业性,往往很难找一个既综合又符合地方特色的专业运营商,因此可以采用多社会资本协同开发模式。具体的开发模式,可以根据具体开发项目的性质和经营性选择DFBOT或BOT、TOT等模式。
3. 平台集聚型特色小镇,其主要目的是利用地方特色优势搭建产业发展平台,吸引有需求的企业入驻集中发展相关产业,特色小镇的建设主要集中基础设施建设、环境整治及物业开发,如果经营性项目不多,则可以采用传统的一级模式;经营性项目较多的特色小镇可以采用多社会资本协同开发模式。具体开发模式上可以采用BOT等模式。
五、 特色小镇PPP项目的相关建议
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(一)
对企业的建议
1. 明确PPP项目运作机制
首先,明确项目合作主体。四大主体是政府授权的下属机构或下属公司;各类投资主体;金融机构或其他投资人;咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构。
其次,明确职责分工。政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项资金补贴等;合作成立的SPC公司作为PPP项目实施主体,负责与政府签订PPP项目合同,进行土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等项目开发运营活动。
2. 明确项目相关投资回报
PPP项目属于基础设施与公共事业,决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡,收益率大概只能达到10%。因此,建议参与特色小镇建设的社会资本方一开始就要降低收益预期。
其次,明确项目收益及补偿来源,主要包括开发建设成本补偿和特许经营收益。最后,要明确项目周期。一般PPP项目都有长达10-30年的运营期,要靠后期运营的收益来弥补前期投资,因此,需要社会资本方具有强大的运营能力。
(二)
对政府的建议
1. 建立PPP项目资源库
首先明确入库项目范围,重点为城市基础设施及公共服务领域项目。其次,聘请专业PPP项目咨询机构,包装特色小镇PPP项目,向上申报;
然后邀请中介机构基于项目的建设经营方案、盈利补贴方案、经营年限等综合条件,对项目进行初步筛选。
再次,根据申报项目的性质及成熟度,明确项目分类(储备项目库、执行项目库、示范项目库),确定项目开发时序。
最后,对项目实施动态化管理,及时有效掌握每个项目的详细信息,有针对性的提供技术支持与专业指导,同时建立针对进度慢、效应差的项目建立退出机制,形成良性机制循环。
2. 制定PPP项目税收优惠政策
目前,财政部已出台一份《关于支持政府和社会资本合作PPP模式的税收优惠政策的建议》,主要涉及基础建设领域。因此,在针对社会资本参与特色小镇PPP项目,政府也应加快出台针对不同类型的特色小镇PPP项目实施的各个阶段的专项支持扶持优惠政策,以达到降低社会资本的投资成本。
3. 加强PPP项目金融支持体系
建议政府加强加紧出台更多金融支持政策,建立符合特色小镇PPP项目的金融体系,如:扩大商业银行对特色小镇建设贷款力度、对于进行特色小镇建设的社会资本进行贷款贴息、大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目、直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债、资产证券化进行特色小镇PPP项目融资等。
4. 加强人才引进政策
为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施,政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。

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